Vandaag dient de rechtszaak tegen de gemeente Kaag en Braassem. Centraal staat de vraag of het heffen van leges bij een Wob-verzoek mogelijk is. Daarbij draag ik een pleitnota voor. Deze treft u hier aan.
Edelachtbaar College,
De centrale vraag in dit geding is of een Wob-verzoek vatbaar is voor legesheffing anders dan de kosten van het maken van fysieke kopieën of een samenvatting op verzoek. Deze vraag drong zich een jaar geleden voor het eerst aan mij op. Nadat ik had gevraagd documenten te openbaren, belde een gemeente op met de mededeling dat een dergelijke vraag zou vallen binnen het kader van een legesverordening. Inmiddels een jaar, een benefiet bijeenkomst, veel werk en veel studie verder kan ik niet anders concluderen dan dat deze opvatting geen grondslag in het recht heeft. Vandaag wordt duidelijk dat in deze zaak de gemeente Kaag en Braassem internationaal recht, de beginselen van behoorlijk bestuur en de Wob in letter en geest tart.
De zaak valt in de kern uiteen in drie vraagstukken:
- Is artikel 229 van de Gemeentewet van toepassing ofwel is er sprake van een dienst?
- Is het civiel recht te gebruiken als middel om het recht op inzage van het bestuursrechtelijk eigendom in te perken?
- Is er hoger, bindend recht dat de toepassing van de Gemeentewet onmogelijk maakt?
Wat de eerste vraag betreft, schept de Hoge Raad duidelijkheid. Die definieert duidelijk wanneer een gemeente een dienst levert en daarmee ook mede het civiele domein betreedt. In de passage die ik reeds in de documenten u heb doen toekomen is dit glashelder wanneer een gemeente een dienst levert, namelijk als: “het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.”
Bij een Wob-verzoek gaat het per definitie om een publieke taakuitoefening. Immers het verzoek is een vraag namens het volk om documenten aan datzelfde volk te openbaren. Daarbij is het kader helder: het moet gaan om een bestuurlijke aangelegenheid ofwel de publieke taakuitoefening. Om meer dan dat gaat het niet.
Zo’n belang is daarenboven ook niet individualiseerbaar. Bij mijn verzoek besloot zelfs de gemeente Wijk bij Duurstede de documenten via de website te openbaren, zodat in principe het gehele volk er op hetzelfde moment, in exact dezelfde mate toegang tot de documenten krijgt. Zo’n houding geeft concrete invulling aan het algemeen belang en zou mijn individualiseerbaar belang ondermijnen als dat er al zou zijn. Sterker nog verweerster erkent in haar verweer mijn rol als journalist. Zelfs in het geval u met verweerster eens zou zijn dat hier sprake is van een individualiseerbaar belang, dan nog zou dit individualiseerbare belang als journalist toch als een algemeen belang gezien moeten worden. De maatschappelijke taak van de journalistiek is immers die van waakhond van de democratie. De heer Bruning, secretaris van de Nederlandse Vereniging van Journalisten, kan deze taak zometeen nader duiden. Zelf ben ik mij hiervan erg bewust door niet alleen op basis van Wob-verzoeken te schrijven, maar de documenten op mijn website BigWobber.nl te publiceren. Immers openbaar voor een is openbaar voor allen.
Hoe men ook wendt of keert dat verweerster vervolgens stelt dat het feit dat mijn werkzaamheden betaald worden het heffen leges rechtvaardigt, valt niet in te zien. Om te beginnen zou het vragen van informatie door een actiegroep dan anders tegemoet worden getreden dan een verzoek van een journalist of advocaat. Dat zou een rechtsongelijkheid creëren, die niet in ons rechtsbestel te plaatsen is. Bovendien wat doen we dan met een verzoek dat een betaalde advocaat indient namens een stichting van actievoerders. Tot slot impliceert dit dat bij ieder verzoek de verzoeker een belang dient te stellen. Kennelijk is de werking van het derde lid van artikel drie van de Wob in Kaag en Braassem niet doorgedrongen. Immers daar staat: “de verzoeker hoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.” En daarmee wordt de vraag of het belang bij een Wob-verzoek individualiseerbaar is beantwoord.
Dat er geen belang hoeft te worden gesteld bij een Wob, terwijl dat bij overige bestuursrechtelijke procedures wel moet, is logisch. Het gaat hier om het algemeen belang. De burger betaalt via belasting voor de creatie van de documenten. Daardoor ontstaat een bestuursrechtelijk eigendom op de documenten. Het passief openbaar maken is dan ook niet meer dan het uitoefenen van het bestuursrechtelijk recht op die documenten. De burger heeft de rekening al betaald. Met stellen dat het verstrekken een dienst is en daarom een legesheffing tot gevolg moet hebben, poogt de gemeente Kaag en Braassem de bestuurlijke verantwoordelijkheid te verschuiven naar het civielrechtelijk domein. Dat interpreteer ik als een poging de burger nog een keer voor zijn bestuursrechtelijk eigendom te laten betalen.
Waarom verweerster ondanks al het voorgaande vasthoudt aan de Gemeentewet en deze boven de Wob plaatst valt niet te volgen. De Memorie van Toelichting bij de Wet openbaarheid van bestuur is duidelijk. Er is slechts één reden wanneer de wet moet wijken: De Wob zal als algemene wet moeten wijken voor in bijzondere wetgeving opgenomen openbaarheidsregelingen. Dat gaat niet over het vragen van geld, maar over bijzondere informatie. Daarbij valt te denken aan informatie van geheime diensten, opsporingsinstanties of bredere openbaarmaking door bijvoorbeeld het Verdrag van Aarhus. Als een wet moet wijken dan is het wel de Gemeentewet – zou die überhaupt van toepassing zijn.
Want ook bij de toepasselijkheid van de Gemeentewet in het algemeen vallen kanttekeningen te plaatsen. Toen deze wet in 1851 het levenslicht zag, was er nog geen Algemene wet bestuursrecht. Met de introductie van die laatste wet zijn een aantal zaken in het administratief recht geregeld, die eerder puur in de Gemeentewet werden geregeld. De rol van de Awb is duidelijk het bedienen van het algemeen bestuur, terwijl de Gemeentewet steeds meer specifieke zaken voor gemeenten regelt. De Wob is bedoeld om het openbaar bestuur in de breedste zin transparant te maken. Gemeenten zijn geen uitzondering. De Memorie van Toelichting stelt dit grondwettelijk recht boven andere wetten.
Het toepassen van artikel 229 van de Gemeentewet heeft ondertussen wel zeer negatieve gevolgen, die de Wob in letter en geest bedreigen. Tussen de stukken, die ik u heb gestuurd, treft u ook een zeer recent advies van de Nederlandse Vereniging van Gemeenten over een Wob-verzoek rond brandveiligheid aan. Het advies maakt helder dat burgers hun verzoek om inzicht in beleid intrekken als er wordt gedreigd met leges. De gemeente Nuenen deinst er niet voor terug zelfs zwart-op-wit te stellen dat het gevolg van kosten het gevolg kan zijn dat een journalist er maar afziet om beleid inhoudelijk te volgen. Het middel leges dat rekening voor individuele belangen bij die burger neerlegt, is effectief verworden tot een middel om informatie in achterkamertjes te kunnen houden. Principieel is alleen daarom dat het heffen van leges niet juist, want is geen hulpmiddel om mensen bang te maken zich te verdiepen in beleid.
Het draait hier uiteindelijk om de mogelijkheid van de burger ongehinderd de extra-parlementaire controle uit te oefenen. Een ongehinderde toegang tot documenten is daarbij onmisbaar. De Wob opent die route voor die situatie waar een bestuursorgaan eerder zelf heeft besloten niet tot actieve openbaarmaking over te gaan. In aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen 2010 heb ik een tiental mensen met beperkt inkomen gesproken, die wel naar debatten kwamen. Zij maken zich druk om beleid in hun stad en maken duidelijk zich in dossiers te willen verdiepen. Maar een rekening – hoe klein ook – wordt als te bedreigend ervaren. Natuurlijk kunnen we de vraag stellen of deze mensen wel in staat zijn goed een Wob-verzoek in te dienen, maar het punt is dat we dat niet zullen weten omdat deze mensen al geremd worden door de leges. Dit verlammende effect druist in tegen letter en geest van de Wob.
In mijn specifieke zaak ervaar ik die dreiging ook alsmede de remmende werking van leges op de journalistiek. Als informatie centraal beschikbaar is bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en deze weigert deze te openbaren dan ben je voor het toetsen van de uitwerking van landelijk beleid afhankelijk van de aanwezigen gemeenten. Het advies van diezelfde VNG is vervolgens om de journalist dan maar op kosten te jagen. Gelukkig is dit niet opgevolgd door de meeste gemeenten, want anders was er een dreiging van tienduizenden euro’s kosten. De actie vormt een effectieve poging om de passieve openbaarmaking extreem moeilijk of zelfs onmogelijk te maken. Een bestuursorgaan moet bij een besluit iedere schijn van partijdigheid vermijden. Door gemeentelijke leges te heffen vindt obstructie van het Wob-verzoek plaats door een direct betrokken partij. Hierdoor wordt ook het verbod van detournement de pouvoir geschonden.
Minstens zo belangrijk is dat het heffen van een leges – hoe klein ook – een obstakel vormt. Dat verbiedt hoger, bindend recht. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens stelt in artikel 10 het recht op nieuwsgaring veilig. Het Europees Hof voor de Rechten heeft in het verleden al heldere duiding gegeven dat Freedom of Information, onze Wob, op bescherming onder dit artikel mag rekenen. Iedere obstructie bij de uitoefening van dit recht wordt expliciet verboden: de overheid mag géén drempel opwerpen. Vooral de zaak van 10 juli 2006 bij het EHRM van Matky vs. Tsjechië maakt dit duidelijk. Immers het Hof erkende het recht op ongehinderde toegang tot informatie op basis van Artikel 10 EVRM, maar weigerde tenslotte op basis de veiligheid van de staat. Door leges te heffen, wordt een drempel opgeworpen. Niet alleen in onderhavige zaak, maar ook ten principale. De journalistiek, vooral de onderzoeksjournalistiek, ondervindt een remming van alleen al de dreiging van leges. Dat zal de heer Bruning namens de NVJ duidelijk maken. Het daadwerkelijk opleggen van leges geeft concreet vorm aan het opwerpen van drempels, zoals beschreven in artikel 10 EVRM.
Ik heb verweerster hier bij herhaling op gewezen alsmede op het bestaan van de Recommendation van de Raad van Ministers uit 2002. Dat is een door Nederland geratificeerd verdrag en daarmee ook hoger, bindend recht. Ik kan het niet genoeg herhalen dat het motto is: “access to information in principle should be free”. Als er al wetten moeten wijken voor hoger recht dan is het hier toch echt de Gemeentewet voor beide internationale verdragen. De lijn is helder: de burger moet goed in staat zijn de overheid te controleren. Ook de lijn naar de toekomst is niet anders. Nederland was voorzitter van de commissie die het Verdrag van Tromsø heeft voorbereid. Formeel is een beroep hierop niet mogelijk, omdat Nederland nog niet ondertekend heeft. Maar de voorbereiding hiervoor is gaande. In dat verdrag wordt de toegang verder versterkt en wordt de positie van de gratis toegang tot informatie verder versterkt.
De wetgeving is heel helder over hoe het volk toegang kan krijgen tot informatie en wat de overheid al dan niet past in de reactie. Leges heffen voor diensten hoort daar niet bij. Dat maken de rechtshistorie, de huidige praktijk en de lijn voor de toekomst heel duidelijk: de toegang tot de informatie moet een drempelloze weg kennen. De meeste gemeenten lijken dat in te zien en negeren de adviezen van de VNG. Een kleine groep gemeenten delen deze visie op het recht niet. Maar dat is een afnemende minderheid. Nu verweerster als één van de weinige Nederlandse gemeentes een extra prijskaartje aan openbaarheid hangt, worden burgers en journalisten het slachtoffer van ongewenste willekeur. Art. 3:4 Awb verplicht een gemeente juist om de bij het besluit tot legesheffing betrokken belangen zorgvuldig af te wegen. Van die zorgvuldigheid zie ik in mijn zaak echt niets terug. Zoals gezegd zijn de nadelige gevolgen van dit besluit voor met name een journalist onevenredig in verhouding tot de belangen van de gemeente. Daarmee schendt Kaag en Braassem opnieuw het verbod van détournement de pouvoir.
Dat verweerster daarop reageert met het negeren van de cruciale argumenten is onbegrijpelijk. Daarbij was het dieptepunt absoluut dat het aandragen van argumenten werd geclassifeerd als een discussie die “meer filoseferend van karakter” was. De manier waarop de gemeente Kaag en Braassem daarmee invulling geeft aan de bestuurlijke heroverweging heeft dan meer weg van het schenden van het verbod op détournement de procedure dan het bieden van daadwerkelijke rechtsbescherming aan de burger. De hele houding van de gemeente Kaag en Braassem is te kenschetsen als minachting richting zowel de burger als het recht. Wie serieus probeert zich te verplaatsen in de visie van verweerster zal ontdekken dat dit nagenoeg onmogelijk is. Het ontbreekt namelijk bij herhaling in de beslissing op bezwaar en in verweer aan zorgvuldige motivering.
Door dit gedrag zijn er vervelende losse eindjes in deze procedure. Ze mogen de kern van het geschil niet vertroebelen, maar verdienen ook behandeling. Het feit dat kopieerkosten worden gerekend van €0,50 per kopie is strijdig met artikel 12 van de Wob. Meer specifiek de uitleg in de Memorie van Toelichting. Die stelt immers heel duidelijk dat de landelijke richtlijn echt het maximum is: “In deze voor alle overheidsorganen geldende algemene maatregel van bestuur zullen voor de niet tot de rijksoverheid behorende organen maxima van de in rekening te brengen vergoedingen worden aangegeven.” Ook dat negeert verweerster en rekent meer dan het maximum van €0,35. Sterker nog: ze gaat voorbij aan het feit dat ik verzocht om digitale verstrekking en dat kopieerkosten niet zomaar van toepassing kunnen zijn. Immers de strekking van artikel 7 lid 2 van de Wob is glashelder. “Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm”. Daar is geen letter spaans bij, dunkt me. De beslissing op bezwaar behandelt dit gedeelte van mijn grieven niet eens.
Eigenlijk had ik hier willen stellen dat het wederom ontbreekt aan zorgvuldige motivering. Dat kan natuurlijk niet, want het is niet mogelijk om een niet bestaand besluit te motiveren. Toch draagt ook dit wel bij aan het totale beeld dat verweerster in deze zaak heeft geschetst. Er lijkt alleen gekeken te zijn of in artikel 229 van de Gemeentewet echt iets staat over het heffen van leges. Iedere vraag die oproept tot zelfreflectie is of niet bij verweerster opgekomen of meteen genegeerd. Met overtuiging heb ik daarvoor wel mijn best gedaan.
Ik wil dan ook eindigen met een bittere vaststelling: Dit gedrag helpt bij het vergroten van de kloof tussen burger en overheid. Bij de laatste verkiezingen voor de gemeenteraad was de opkomst in mijn gemeente Ede ruim 60 procent, terwijl de gemeente van verweerster niet verder kwam dan een opkomst van net 20 procent. Mijn eigen gemeente Ede stond bij herhaling open voor Wob-verzoeken en geeft actief invulling aan de ondersteuning om bij informatie te komen. Hopelijk helpt deze zaak naast het doen van recht alsnog tot het komen tot inzicht bij verweerster: transparant bestuur moet je koesteren, niet tegenwerken. Ik dank u voor uw aandacht.
Pingback: uberVU - social comments
Goed stukje werk.